A UNESCO (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura) foi fundada em 1945, com o objetivo de “construir a paz nas mentes dos homens” através da educação, da ciência, da cultura e da comunicação ( UNESCO, 2007 ). O seu Programa de Bioética começou em 1993. A organização considera-se numa posição única para liderar o caminho no estabelecimento de padrões bioéticos, como a única agência da ONU com um mandato tanto para as ciências humanas como para as ciências sociais ( UNESCO, 2016e ).

Para este fim, adoptou três declarações sobre bioética: a Declaração Universal sobre o Genoma Humano e os Direitos Humanos de 1997 (UNESCO, 1997), a Declaração Internacional sobre Dados Genéticos Humanos de 2003 (UNESCO, 2003) e a Declaração Universal sobre Bioética e Direitos Humanos (UNESCO, 2005b). Depois de redigir três declarações no espaço de uma década, a UNESCO decidiu fazer uma “pausa normativa” e, em vez disso, concentrar-se na promoção da aceitação das declarações existentes a nível regional e nacional ( UNESCO, 2005a ). Em pouco tempo, porém, começou a considerar um quarto instrumento de bioética, uma convenção internacional sobre clonagem humana. De 2008 a 2011, investigou se se justificava uma convenção internacional para proibir a clonagem reprodutiva humana.

O Grupo de Trabalho designado para esta questão “oscilou” para frente e para trás: em 2008 recomendou uma convenção, em 2009 decidiu que o diálogo internacional continuado seria suficiente e em 2010 voltou a uma convenção.

Como os Estados-Membros não conseguiram chegar a acordo sobre o caminho a seguir, a questão foi abandonada em 2011, sem que fosse tomada uma decisão firme sobre a necessidade ou não de uma convenção. Isto pode ser visto como um fracasso da governação global. Em 2014, o Programa de Bioética começou a revisitar o tema. Desta vez houve maior consenso sobre a necessidade de proibir a clonagem reprodutiva humana, mas não se registaram quaisquer progressos práticos.

Este artigo toma um cenário tradicional de governação global – um debate dentro de uma agência da ONU sobre a elaboração de uma convenção internacional – e pergunta por que razão o resultado foi insatisfatório. A análise baseia-se em observações em primeira mão das reuniões públicas de bioética da UNESCO em 2010 e 2011, nos registos oficiais da UNESCO destas e de outras reuniões e nos relatórios da UNESCO sobre a clonagem humana. Após uma breve introdução sobre (a) os desenvolvimentos na governação global e (b) a ciência e a ética da clonagem humana, o artigo traça o progresso e o colapso final do debate sobre a clonagem da UNESCO de 2008 a 2011 e os desenvolvimentos a partir de 2014. Conclui que, embora a clonagem reprodutiva humana seja um tema desafiador, o estabelecimento de um quadro de governação global nesta área pode ser possível através de um formato deliberativo alternativo.

Ruggie (2014 : 5) define governança como “sistemas de normas, regras, instituições e práticas autorizadas por meio dos quais qualquer coletividade, do local ao global, gerencia seus assuntos comuns”. A nível global, estes sistemas, especialmente em contextos intergovernamentais formais como a UNESCO, são cada vez mais vistos como inadequados, com os académicos a descrevê-los como “enfrentando uma crise profunda” ( Pauwelyn et al., 2014 : 737), “abaixo do ideal” ( Ruggie, 2014 : 15) e sofrendo as “patologias” de impasse, fragmentação, desconexão entre áreas temáticas relacionadas e conflitos de interesse ( Pegram e Acuto, 2015 : 586). O antigo modelo hierárquico de governação multilateral é considerado demasiado rígido ( Pauwelyn et al., 2014 : 737) e tem “utilidade limitada para lidar com muitos dos desafios globais mais significativos da atualidade” ( Ruggie, 2014 : 8). As organizações intergovernamentais tradicionais não se adaptaram à crescente complexidade da sociedade e à consequente necessidade de mecanismos reguladores flexíveis que possam acompanhar o desenvolvimento científico ( Pauwelyn et al., 2014 : 742–743).

Estes problemas levaram a mudanças e inovações tanto na teoria como na prática da governação global ( Ruggie, 2014 ; Weiss e Wilkinson, 2014 ; Pegram e Acuto, 2015 : 588). Como Pauwelyn et al. (2014: 734) observam: “O direito internacional formal está estagnado em termos de quantidade e qualidade. É cada vez mais substituída pela “legislação internacional informal” que envolve novos atores, novos processos e novos resultados”. Referem-se a esta estagnação como “fadiga do tratado” ( Pauwelyn et al., 2014 : 739). O sistema internacional está a tornar-se mais pluralista e menos dominado por Estados soberanos que perseguem interesses limitados. Tem havido um movimento no sentido de uma regulamentação voluntária em vez de vinculativa, bem como de capacitação ( Pawelyn et al., 2014 : 736; Pegram e Acuto, 2015 : 591). Particularmente para áreas emergentes, como a Internet, a regulamentação tem sido informal, sem discussão de um tratado juridicamente vinculativo ( Pawelyn et al., 2014 : 738). Por sua vez, uma “segunda geração” de estudos sobre governação global, que reconhece a complexidade da governação global num contexto global alterado, está a concentrar-se menos exclusivamente na política intergovernamental. Na introdução da sua edição especial do Millennium sobre o “interregno” da governação global, Pegram e Acuto (2015 : 586 e 588) preveem uma “investigação sobre governação global mais inovadora e uma agenda orientada para a prática” e uma transição para “uma agenda potencialmente mais pluralista ( e esperançosamente mais democrático) ecossistema intelectual e prático, bem como a novas estruturas de poder”. Este artigo aplica algumas destas novas práticas e ideias ao debate da UNESCO sobre a clonagem humana, respondendo ao apelo de Pegram e Acuto por “mais investigação empírica” ( Pegram e Acuto, 2015 : 595).

Embora a ideia da clonagem humana suscite opiniões fortes, há muita confusão sobre o que isso realmente implicaria. A clonagem pode assumir duas formas: clonagem “reprodutiva” e clonagem “terapêutica” ou “de investigação”. Esses termos não são cientificamente precisos, mas mesmo assim são comumente usados. Eles decorrem do processo de transferência nuclear de células somáticas, por meio do qual um óvulo enucleado recebe um núcleo de uma célula somática (do corpo). Na clonagem reprodutiva, o embrião é implantado em uma fêmea para gestação. Através deste método, a ovelha Dolly se tornou o primeiro mamífero a ser clonado em julho de 1996. Na clonagem terapêutica, um embrião é colhido para obter células-tronco em vez de ser levado a termo ( Wilmut et al., 1998 : 21; Bowring, 2004 : 402– 403; Isasi et al., 2004 : 628; Instituto de Estudos Avançados da Universidade das Nações Unidas, 2007 : 6). Embora a clonagem terapêutica seja considerada por muitos como tendo um grande potencial médico, como fonte de tecidos e órgãos compatíveis para aqueles que necessitam de transplantes, ela gera considerável controvérsia. Para as pessoas que consideram que a vida humana começa na fertilização, a clonagem terapêutica também é reprodutiva ( Isasi et al., 2004 : 628; Lo et al., 2010 : 17).

Desde a clonagem da ovelha Dolly, especialistas em ética, advogados e cientistas têm argumentado vigorosamente tanto a favor como contra o desenvolvimento desta tecnologia para utilização em seres humanos. Os que são a favor baseiam-se em valores liberais, citando a liberdade reprodutiva, ou esperam que a clonagem proporcione um novo meio de combater a infertilidade. Os contra temem pela saúde psicológica do clone, que não seria capaz de desfrutar do que consideram a qualidade inerentemente humana de ter uma identidade única. Os seus “pais” podem esperar que os clones se adaptem a um padrão de vida específico, ou sentirem-se acorrentados por saberem sobre a vida da pessoa de quem foram clonados. A maioria dos dois lados concorda que, com base na fraca taxa de sucesso na clonagem animal e nos potenciais riscos para a saúde da mãe e da criança, por razões de segurança, seria antiético tentar a clonagem humana actualmente ( Kass, 1998 : 694-695; Robertson, 1998 : 1372, 1410–1411 e 1415–1416; Burley e Harris, 1999 : 110; de Melo-Martín, 2002 : 248–250; Harris-Short, 2004 : 333 e 344; Tannert, 2006 : 239; Mameli, 2007 : 87; Morales, 2009 : 43; Shapsay, 2012 : 357; Comitê de Ética da Sociedade Americana de Medicina Reprodutiva, 2012 : 804–805; Wilmut, 2014 : 40–41).

Muitos países proibiram a clonagem reprodutiva e/ou terapêutica. Na maioria dos casos, as suas leis referem-se à transferência nuclear de células somáticas e não à clonagem de forma mais geral e, portanto, as tecnologias mais recentes não são abrangidas ( Lo et al., 2010 : 16). Várias medidas internacionais e regionais também proíbem a clonagem reprodutiva humana: a Declaração Universal sobre o Genoma Humano e os Direitos Humanos da UNESCO de 1997 (UNESCO, 1997), as resoluções da Organização Mundial da Saúde de 1997 e 1998 sobre as implicações da clonagem para a saúde humana (OMS, 1998) , o Protocolo Adicional do Conselho da Europa de 1998 à Convenção sobre os Direitos Humanos e a Biomedicina, sobre a Proibição da Clonagem de Seres Humanos (Conselho da Europa, 1998) e a Carta dos Direitos Humanos Fundamentais da União Europeia de 2000 (alterada em 2007) (União Europeia, 2012 ). Como o protocolo do Conselho da Europa foi ratificado por apenas 23 dos seus 47 estados membros, a Carta da UE está limitada à promulgação da legislação da UE e a declaração da UNESCO é, por definição, não vinculativa, nenhuma destas representa uma proibição absoluta ( Conselho da Europa , 2016 ; Comissão Europeia, 2016 ). Assim, a pedido da França e da Alemanha, em 2001, a Assembleia Geral da ONU começou a deliberar sobre um tratado vinculativo para proibir a clonagem reprodutiva humana. Seguiram-se quatro anos de disputa e discórdia. Alguns estados estavam preocupados com o facto de um embargo específico à clonagem reprodutiva apoiar implicitamente a clonagem terapêutica ou de investigação, enquanto aqueles que desejam prosseguir a clonagem terapêutica não poderiam apoiar uma proibição holística. Com o acordo sobre uma convenção vinculativa aparentemente difícil, a Assembleia Geral optou por uma declaração não vinculativa. A Declaração das Nações Unidas sobre a Clonagem Humana foi devidamente adoptada em 8 de Março de 2005, mas não por unanimidade. 84 estados votaram a favor, 34 votaram contra e 37 abstiveram-se ( Arsanjani, 2006 ; Isasi e Annas, 2006 ; Cameron e Henderson, 2007 ). A declaração, de forma bastante ambígua, apela aos Estados para “proibirem todas as formas de clonagem humana, na medida em que sejam incompatíveis com a dignidade humana e a protecção da vida humana” ( Nações Unidas, 2005 ). É considerado um instrumento demasiado fraco para impedir investigação fraudulenta ou promover esforços científicos legítimos ( Isasi e Annas, 2006 : 63; Instituto de Estudos Avançados da Universidade das Nações Unidas, 2007 : 19).

O Programa de Bioética da UNESCO começou em 1993 com a formação do Comitê Internacional de Bioética (IBC), composto por especialistas independentes. Um Comitê Intergovernamental de Bioética (IGBC), composto por representantes estaduais, surgiu em 1999. Cada comitê tem 36 membros. O IBC se reúne anualmente e o IGBC a cada dois anos. Também são realizadas reuniões conjuntas regulares dos dois comitês. O IBC tem diversas funções, incluindo a promoção da educação bioética e da reflexão sobre questões éticas. O mandato do IGBC é examinar as recomendações do IBC e reportá-las ao Diretor-Geral da UNESCO ( UNESCO, 1998 ). O IBC funciona com base em Programas de Trabalho de 2 anos (clonagem humana, por exemplo, incluída nos programas de 2008-2009 e 2010-2011), com reflexões sobre tópicos específicos sendo elaboradas por Grupos de Trabalho especialmente nomeados, compreendendo um pequeno número de Membros do IBC, ao longo do ciclo de 2 anos. Cada Grupo apresenta o seu trabalho em andamento nas reuniões do IBC e do IGBC e leva em consideração as opiniões expressas nessas reuniões nos seus relatórios finais.

Acadêmicos de dentro e de fora do Programa de Bioética analisaram sua eficácia como fórum para debate ético e estabelecimento de padrões.^{Nota de rodapé1} Estas análises centraram-se principalmente na negociação da Declaração Universal sobre Bioética e Direitos Humanos de 2005 . A negociação baseada em interesses, muitas vezes observada no seio de organizações intergovernamentais, levou a formulações vagas sobre questões de início e fim de vida e avaliação de riscos, enquanto questões controversas como a selecção do sexo, a terapia genética e a investigação em células estaminais foram totalmente deixadas de lado, uma vez que os estados não conseguiram chegar a um acordo. consenso sobre estes ( Schmidt, 2007 ; Langlois, 2013 ). A UNESCO afirma que o seu estatuto de órgão intergovernamental a diferencia de instituições éticas fora da ONU, como a Associação Médica Mundial, um organismo profissional ( ten Have, 2006 : 342). No entanto, tem havido falta de adesão da comunidade global de bioética, especialmente dos académicos, que questionaram a experiência e a representatividade do IBC ( Cameron 2014 : 237 e 240). A falta de poder de execução da declaração de 2005, como instrumento não vinculativo, também foi notada. No entanto, Cameron (2014 : 252 e 261) argumenta que as declarações têm vantagens sobre as convenções, devido à sua confiança na persuasão moral e à sua inclusão em comparação com as convenções, que só são vinculativas para os Estados que a elas aderem. A UNESCO sofreu um grande revés em 2011, quando os Estados Unidos retiraram o financiamento à luz da admissão da Palestina como Estado membro, um corte de 22 por cento do orçamento operacional ( UNESCO, 2011e ; UNESCO, 2013a ). 2 No entanto , o Programa de Bioética saiu relativamente ileso, uma vez que a sua dotação orçamental foi amplamente protegida (UNESCO, 2013c; UNESCO, 2016a ).

A pedido do então Diretor-Geral da UNESCO, Koïchiro Matsuura, em 2008 o IBC decidiu investigar a possibilidade de uma convenção sobre clonagem humana e nomeou um Grupo de Trabalho sobre Clonagem Humana e Governança Internacional ( UNESCO, 2009a : 1–2). Esta foi uma resposta à publicação de um relatório no ano anterior pelo Instituto de Estudos Avançados da Universidade das Nações Unidas, intitulado A clonagem reprodutiva humana é inevitável: opções futuras para a governação da ONU . O Grupo de Trabalho foi encarregado de analisar “se os desenvolvimentos científicos, éticos, sociais, políticos e jurídicos sobre a clonagem humana nos últimos anos justificam uma nova iniciativa a nível internacional”, em vez de examinar a ética e a ciência da clonagem humana per se ou elaborar um texto legal ( UNESCO, 2008a : 1). As reuniões do IBC e IGBC onde a clonagem humana foi discutida ocorreram da seguinte forma: ( Tabela 1 )

O primeiro relatório do Grupo de Trabalho foi um relatório intercalar, publicado em Setembro de 2008. Recomendou uma nova convenção internacional vinculativa para proibir a clonagem reprodutiva humana ( UNESCO, 2008b : 4). O relatório foi discutido no mês seguinte pelo IBC e pelo IGBC (o IBC reuniu-se sozinho durante 2 dias e depois em conjunto com o IGBC durante 2 dias), onde teve uma recepção ambivalente. Muitos participantes não acreditavam que tivesse havido mudanças suficientes nas posições nacionais para evitar uma repetição do debate turbulento e do resultado insatisfatório na Assembleia Geral da ONU alguns anos antes. Por outro lado, alguns delegados sublinharam a utilidade potencial de uma convenção para os países em desenvolvimento que ainda não legislaram sobre a clonagem ( UNESCO, 2010a : 6 e 12). Em resposta a estas discussões, o Grupo de Trabalho foi mais cauteloso no seu relatório final de Junho de 2009. Julgando que a introdução de um novo instrumento normativo internacional seria prematura, recomendou um maior diálogo global como alternativa ( UNESCO, 2009a : 7). Esta sugestão foi elogiada pelo IGBC na sua reunião de Julho de 2009, com vários participantes a salientar que os países em desenvolvimento que não têm “uma infra-estrutura bioética nacional bem desenvolvida” beneficiariam particularmente do debate a nível internacional ( UNESCO, 2009b : 4).

O mandato de clonagem continuou no próximo Programa de Trabalho de 2010–2011. Após discussão na sua reunião de Novembro de 2009 e sob conselho do IGBC, o IBC instruiu um Grupo de Trabalho alargado a continuar o seu trabalho sobre clonagem examinando três questões: (a) o impacto ético da terminologia (b) actividades de disseminação e (c) regulamentação da clonagem reprodutiva humana (incluindo por moratória). O Grupo de Trabalho entregou devidamente um projecto de relatório ao IBC e às reuniões conjuntas IBC-IGBC de Outubro de 2010. Sobre as opções de regulamentação, concluiu que era necessário um instrumento mais robusto sobre a clonagem reprodutiva humana do que o existente actualmente, tal como uma convenção internacional ou uma moratória. ( UNESCO, 2010b : 1 e 6). A recepção do IBC e do IGBC foi novamente mista, conforme relatado pelo site da UNESCO:

Os membros do IBC foram inequívocos ao expressarem preocupação pelo facto de os recentes desenvolvimentos científicos terem levantado a necessidade de um instrumento jurídico internacional vinculativo. Contudo, o feedback dos Estados Membros do IGBC foi indicativo de que os obstáculos políticos que impediram a realização de tal instrumento no passado ainda existem. [ sic ] ( UNESCO, 2016b )

Tal como referido no registo oficial da reunião exclusiva do IBC, os membros consideraram “imperativo” que fosse implementada uma lei internacional vinculativa para proibir a clonagem reprodutiva humana ( UNESCO, 2011d : 6). Em contraste, na reunião conjunta IBC-IGBC que se seguiu, a delegação dos EUA ficou perplexa quanto ao motivo pelo qual a possibilidade de uma convenção estava “de volta à mesa”, depois de ter sido aparentemente rejeitada no relatório final do Grupo de Trabalho de 2008-2009. Em vez disso, defendeu o diálogo contínuo, juntamente com o apoio aos estados que desenvolvem regulamentações nacionais sobre a clonagem. A Alemanha e o Brasil também apoiaram o status quo, o que levou um membro do IBC a perguntar por que razão, em 2010, consideravam uma convenção prematura, quando em 2001, ano em que a ideia foi apresentada pela primeira vez à ONU, a consideraram oportuna. Entretanto, alguns países em desenvolvimento manifestaram o seu desejo de uma convenção sobre clonagem (mas não necessariamente proibitiva) (observações pessoais, Sessão Conjunta do IBC e do IGBC, Outubro de 2010). Dada a diversidade de pontos de vista, restou ao IGBC “examinar minuciosamente a questão” na sua próxima sessão (a ser realizada em Setembro do ano seguinte), depois de o IBC, através do Grupo de Trabalho, ter finalizado o seu relatório (UNESCO, 2016b).

O IBC realizou a sua próxima reunião em Maio-Junho de 2011, na qual o Grupo de Trabalho apresentou um projecto de “declaração final” em vez de uma versão finalizada do projecto de relatório do ano anterior. Esta declaração repetiu as recomendações do projecto de relatório de 2010, sublinhando que os países em desenvolvimento que não possuem regulamentações nacionais sobre a clonagem reprodutiva humana necessitam particularmente de uma convenção ou moratória internacional vinculativa. Além disso, sugeriu que “as manipulações técnicas de embriões humanos, quer para fins de investigação quer para fins terapêuticos” [ sic ] (isto é, o que é vulgarmente conhecido como clonagem terapêutica ou de investigação) deveriam continuar a ser regulamentadas a nível nacional, de acordo com os princípios sociais. , contextos históricos e religiosos ( UNESCO, 2011b : 3). O IBC optou por não adoptar a declaração devido às “posições agora divergentes” dos seus membros sobre a ética e a governação da clonagem ( UNESCO, 2011c : 4). A nível ético, alguns membros não estavam convencidos de que o potencial para o determinismo genético prejudicial fosse um argumento suficientemente forte contra a clonagem reprodutiva, enquanto a nível político, alguns consideravam que a comissão poderia fazer pouco progresso enquanto o consenso entre os estados permanecesse indefinido (observações pessoais, Décima Oitava Sessão do IBC, maio-junho de 2011).

Na reunião do IGBC de setembro de 2011, o presidente cessante do IBC relatou as atividades do seu comitê. No que diz respeito ao debate sobre a clonagem, ele explicou que, apesar de alguns membros terem querido votar sobre a adoção do projeto de declaração do Grupo de Trabalho, ele se opôs a isso, porque o IBC sempre funcionou por consenso no passado. Ele também expressou a sua convicção de que será sempre impossível alcançar um consenso sobre uma proibição, porque na sua essência a questão é mais filosófica do que científica, relativa ao estatuto do embrião em fase inicial. As delegações do IGBC concordaram na maior parte, com os Estados Unidos, a Áustria e a Dinamarca fazendo eco aos membros do IBC ao preverem que novos esforços para chegar a um acordo sobre regulamentação seriam infrutíferos (observações pessoais, Sétima Sessão do IGBC, Setembro de 2011). As conclusões oficiais da reunião salientaram a importância contínua do tema, mas também a ausência de qualquer consenso entre os estados e os membros do IBC. Assim, o IGBC limitou-se a apelar à UNESCO “para continuar a acompanhar os desenvolvimentos neste campo, a fim de antecipar os desafios éticos emergentes” ( UNESCO, 2011a: 3 ). Posteriormente, o Programa de Trabalho do IBC para 2012-2013 confiou a clonagem ao monitoramento de alguns membros do IBC, que, por sua vez, reportariam quaisquer desenvolvimentos significativos no campo ao comitê e, portanto, ao Diretor-Geral da UNESCO ( UNESCO, 2016f ).

Depois de 4 anos de trabalho e discussão, então, a incapacidade da UNESCO de chegar a um consenso sobre se uma convenção para proibir a clonagem reprodutiva humana seria ou não desejável significou que uma decisão contra uma convenção foi tomada por defeito. O projecto de declaração final do Grupo de Trabalho de 2011 concluiu: “As actuais regulamentações internacionais não vinculativas não podem ser consideradas suficientes para enfrentar os desafios colocados pelos desenvolvimentos científicos contemporâneos e para salvaguardar os interesses dos países em desenvolvimento que ainda carecem de regulamentações específicas nesta área. ” ( UNESCO, 2011b : 3). Se for este o caso, o fracasso da UNESCO em satisfazer a necessidade identificada pelo seu Grupo de Trabalho é problemático, uma vez que existe uma lacuna de governação.

No seu Programa de Trabalho para 2014-2015, o IBC revisitou o tema da clonagem humana como parte dos seus esforços mais amplos para atualizar o seu trabalho anterior sobre o genoma humano e os direitos humanos. O projeto de relatório de junho de 2015 do Grupo de Trabalho nomeado para esta tarefa reiterou a necessidade de uma proibição da clonagem reprodutiva humana. Também apelou à criação de “um fórum global de cientistas e bioeticistas, sob os auspícios das Nações Unidas” para investigar quais poderiam ser as consequências das novas tecnologias genómicas e declarou: “As Nações Unidas devem ser responsáveis ​​pela tomada de decisões normativas fundamentais. O princípio da precaução deve ser respeitado, garantindo que um consenso substancial da comunidade científica sobre a segurança de novas aplicações tecnológicas seja a premissa para qualquer consideração adicional” ( UNESCO, 2015b : 25–27).

O IGBC, ao rever este projecto de relatório na sua reunião de Julho de 2015 (Nona Sessão), considerou as recomendações do IBC “pertinentes e oportunas” (UNESCO, 2015a: 2). Isto contrastava marcadamente com os comentários feitos por alguns dos seus membros, alguns anos antes, de que a proibição da clonagem reprodutiva humana seria “prematura” ( UNESCO, 2009a : 7). Talvez cauteloso em ceder “território”, o IGBC sublinhou que a UNESCO era o fórum apropriado para discutir uma proibição. Nas conclusões oficiais da reunião, convidou também o Secretariado do Programa de Bioética a “recolher e compilar modelos jurídicos, estudos de caso e melhores práticas existentes” sobre clonagem e outras questões relacionadas com o genoma humano abordadas no relatório (UNESCO , 2015a : 2–3). O projecto foi revisto à luz dos comentários do IGBC e depois discutido e revisto novamente na 22ª Sessão do IBC ^em Outubro de 2015. A versão final – Relatório do IBC sobre a Actualização da Sua Reflexão sobre o Genoma Humano e os Direitos Humanos – afirma que a ONU deveria ser responsável pelas decisões normativas fundamentais “através das suas diversas agências e órgãos e outros possíveis procedimentos de consulta e avaliação” em vez de um novo fórum global. Afirma também a posição da UNESCO como um actor-chave na comunidade bioética, acrescentando que, em termos de quaisquer revisões às declarações existentes, “Em primeiro lugar, esta é uma tarefa a desempenhar pela UNESCO, com base no seu papel fundamental e bem estabelecido como um fórum global para a bioética global” ( UNESCO, 2015c : 27–29).

O relatório aborda diversas questões que se enquadram na bandeira do genoma humano e dos direitos humanos, e não apenas na clonagem. No entanto, a clonagem é proeminente. O Resumo Executivo inclui uma “lista aberta” de ações recomendadas para estados e governos. O primeiro item é: “Produzir um instrumento internacional juridicamente vinculativo para proibir a clonagem humana para fins reprodutivos”. Há também recomendações para cientistas e órgãos reguladores, que devem “renunciar à realização de experiências espetaculares que não cumpram o respeito dos direitos humanos fundamentais” ( UNESCO, 2015c : 3–4). O texto principal expande esta questão, afirmando que tais experiências devem ser desencorajadas (por não receberem fundos públicos, por exemplo) e, em alguns casos, proibidas, quando não há justificação médica e um risco para a segurança. Que isto se refere à clonagem fica explícito, como se segue: “A investigação sobre a possibilidade de clonagem de seres humanos para fins reprodutivos continua a ser o exemplo mais ilustrativo do que deveria permanecer proibido em todo o mundo” ( UNESCO, 2015c : 26). De um modo mais geral, o relatório defende uma abordagem conservadora à tomada de decisões e à elaboração de legislação que pode ser particularmente relevante para a investigação sobre células estaminais embrionárias humanas, ou “clonagem terapêutica”. Encoraja a adoção de legislação a nível internacional e nacional que seja “tão incontroversa quanto possível, especialmente no que diz respeito às questões de modificação do genoma humano e de produção e destruição de embriões humanos”, para respeitar diferentes sensibilidades e culturas ( UNESCO, 2015c). : 3 e 6).^{Nota de rodapé2} No que diz respeito aos países em desenvolvimento, o relatório reconhece que estes poderão não ter grande acesso às novas tecnologias genómicas num futuro próximo, mas recomenda que os governos dos PRMB (países de baixo e médio rendimento) desenvolvam políticas nacionais sobre genómica “dentro do contexto das suas políticas nacionais”. singularidade económica e sociocultural” ( UNESCO, 2015c : 29). O relatório também faz recomendações para “todos os intervenientes da sociedade civil”, incluindo os meios de comunicação social, os educadores e as empresas. Os primeiros devem “evitar qualquer sensacionalismo”, enquanto os últimos não devem perseguir o lucro operando em países com regulamentações fracas ( UNESCO, 2015c : 3–4).

Hofferberth (2015 : 616) critica a suposição de que “os problemas globais são tratáveis ​​e as soluções viáveis ​​se os atores apenas vierem e trabalharem juntos para resolvê-los”. Como mostrado acima, alguns membros do IBC e do IGBC acreditavam que a razão pela qual não conseguiram chegar a um consenso durante os primeiros quatro anos de debate sobre a clonagem humana (2008-2011) foi a natureza inerentemente insolúvel do próprio problema. Mas outras áreas controversas, como as empresas e os direitos humanos, não se mostraram imunes aos esforços recentes no sentido da convergência de políticas e normas ( Ruggie, 2014 : 6). Outra explicação possível para o fracasso, então, é que as estruturas jurídicas e organizacionais que dirigem a deliberação não se prestaram a uma tomada de decisão consensual. No início da década de 2000, a Assembleia Geral da ONU concluiu que o antigo modelo de negociação de tratados com base no Estado não funcionava para a clonagem humana, quando não conseguiu chegar a acordo sobre uma convenção e escolheu, em vez disso, uma declaração não vinculativa. A experiência da UNESCO foi semelhante, embora não tenham sido as negociações sobre o conteúdo do tratado que falharam, mas sim a fase anterior de decidir se deveria ou não tentar redigir um tratado. Ao levantar a possibilidade de uma convenção em 2008, a UNESCO foi contra a tendência emergente na governação global no sentido de uma regulamentação voluntária em vez de vinculativa, combinada com o reforço de capacidades. A Alemanha, por exemplo, que foi um dos estados que originalmente defendeu a ideia de uma convenção sobre clonagem humana na ONU em 2001, procura agora outros meios menos rígidos pelos quais os objectivos de um tratado proposto possam ser alcançados ( Pawelyn et al. ., 2014 : 739). Na UNESCO, tal como noutras organizações intergovernamentais, são os Estados que tomam as decisões finais, por isso, mesmo que em 2011 o IBC (composto por peritos independentes) tivesse continuado a insistir na conveniência de uma convenção, só teria tido o poder recomendar aos Estados-membros que levem a ideia adiante.

Pauwelyn et al. (2014 : 734) defendem o “consenso denso das partes interessadas” em vez do “consentimento limitado do Estado”, que é a marca da antiga abordagem hierárquica à governação. Como um tratado poderia basear-se em acordos de bastidores entre Estados não democráticos e ainda assim ser reconhecido como direito internacional, argumentam que a formalidade não é garantia de legitimidade, se esta for avaliada em termos de inclusão e eficácia e não de tradição. Pelo contrário, o processo através do qual o acordo é alcançado é crucial, bem como o resultado. A deliberação cuidadosa, aberta e especializada pode levar a resultados de alta qualidade, que podem ou não ser juridicamente vinculativos ( Pawelyn et al., 2014 : 748-749). Uma forma de alcançar tanto o processo como os resultados seria afrouxar a compreensão da UNESCO sobre “consenso”. Ao aderir a uma definição rígida de consenso na sua reunião de 2011, o IBC deu efectivamente a cada membro um veto. Pauwelyn et al. (2014 : 754-755) contrastam este tipo de acordo com o “mundo das normas” (isto é, a Organização Internacional de Normalização e a Comissão Eletrotécnica Internacional), que fica fora do sistema intergovernamental. Aqui, onde a governação é vista como mais ágil e flexível do que nos contextos de governação tradicionais, “consenso” significa que “as opiniões de todas as partes envolvidas devem ser tidas em conta e deve ser feita uma tentativa de reconciliar argumentos contraditórios”, para que um acordo geral pode ser alcançado. Este nível de consenso pode ser uma meta mais realista para o IBC e o IGBC, permitindo-lhes avançar.

Um problema que o Programa de Bioética tem enfrentado consistentemente é a falta de tempo para discussões aprofundadas. Na reunião do IBC de Maio-Junho de 2011, por exemplo, a sessão pública dedicada à clonagem durou pouco mais de uma hora (embora o comité tenha posteriormente continuado as suas discussões numa reunião privada). Isto não era incomum. Na reunião do IGBC de setembro de 2013 (Oitava Sessão), que analisou 20 anos do Programa de Bioética, um delegado afirmou que o seu governo deixaria de financiar a sua participação nessas reuniões, a menos que fosse dado mais tempo ao diálogo e os documentos fossem enviados com antecedência suficiente para os delegados. consultar os ministérios relevantes sobre a posição que devem tomar (observações pessoais, Décima Oitava Sessão do IBC, Maio-Junho de 2011 e Oitava Sessão do IGBC, Setembro de 2013 4 ). O Programa de Bioética já começou a implementar essas mudanças. Mais tempo foi alocado para cada tópico de discussão no IBC e nas reuniões conjuntas IBC-IGBC de setembro de 2014 do que nas sessões anteriores, um fórum online para membros antigos e atuais do IBC foi estabelecido e notas conceituais para convidar comentários escritos do IGBC sobre o IBC foram introduzidos trabalhos antes das reuniões ( UNESCO, 2015d : 2 e 17).

Se as deliberações imitassem as inovações recentes noutros fóruns intergovernamentais, poderiam ser melhoradas ainda mais. Após a decepcionante ronda de Copenhaga em 2009, a Conferência das Partes na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas passou de negociações formais de tratados que encorajavam a negociação e o confronto para workshops e mesas redondas destinadas a promover o intercâmbio de conhecimentos. Isto resultou numa “dinâmica competitiva positiva” entre os estados que desejam ser líderes no campo da mitigação das alterações climáticas ( Rietig, 2014 : 372–374). Outras partes interessadas também tiveram uma voz mais forte; a conferência de Paris de 2015 abriu espaço para ONG, empresas e cidades partilharem as melhores práticas. Além disso, o Acordo de Paris de Dezembro de 2015 adopta uma abordagem ascendente, na medida em que se baseia em Contribuições Pretendidas Nacionalmente Determinadas (metas e acções prometidas) por estados individuais ( Busby, 2016 : 3, 4 e 7). Da mesma forma, depois de a ONU não ter conseguido adoptar um código de conduta e um conjunto de normas sobre empresas e direitos humanos, após vários anos de tentativas, testou um método diferente de definição de normas. Com base numa série de visitas locais a empresas e comunidades, extensa pesquisa e testes de propostas-chave através de estudos de viabilidade, mecanismos piloto de reclamação e exercícios baseados em cenários, bem como consultas multissetoriais, os Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos foram endossados ​​pelo Conselho de Direitos Humanos em 2011 e desde então foram adotados por vários outros órgãos, incluindo associações empresariais. Ruggie (2014 : 5–6 e 10), que dirigiu o processo de consulta, afirma que a produção dos princípios orientadores através desta “governança policêntrica” permitiu-lhes alcançar o consenso “espesso” defendido por Pauwelyn et al .

Ruggie (2014 : 10) argumenta que os argumentos conceituais devem ser apoiados por argumentos experimentais se quiserem persuadir as pessoas da necessidade de mudança. O debate sobre a clonagem é necessariamente conceptual, pois embora prevaleçam as questões sobre a segurança, não há forma de experimentar a clonagem para ver se os medos (sobre a autonomia e a individualidade, por exemplo) são fundados ou infundados. Os indicadores mais próximos são a clonagem de animais e os estudos com gêmeos. No entanto, seria viável a partilha de regulamentos e políticas nacionais sobre clonagem através de workshops, mesas redondas e exercícios baseados em cenários envolvendo potenciais interessados. Exercícios semelhantes (reunindo exemplos de quadros jurídicos, melhores práticas e estudos de caso) foram sugeridos pelo IGBC na sua resposta ao projecto de relatório de 2015 do IBC sobre o genoma humano e os direitos humanos. Tais actividades poderiam satisfazer as necessidades dos países em desenvolvimento em termos de base para a legislação nacional sobre clonagem, identificada pelos três grupos de trabalho do IBC (2008-2009, 2010-2011 e 2014-2015), através de meios alternativos a uma convenção internacional vinculativa, a mais recente não obstante as recomendações do IBC sobre este assunto (e o endosso do IGBC). Continuar a desenvolver o formato deliberativo do Programa de Bioética, afastando-se de discussões curtas e formais no seio dos comités, no sentido de uma troca de informações mais aprofundada entre uma gama mais ampla de partes interessadas, compromissos de acção ascendentes e desenvolvimento de melhores práticas através de estudos de viabilidade, pode não resultar em uma decisão de começar a negociar um tratado (ou mesmo uma declaração mais branda), mas poderia levar a um conjunto de recursos e compromissos que poderiam revelar-se igualmente eficazes na promoção do comportamento ético por parte dos Estados e de outros intervenientes. Um benefício adicional seria que este tipo de resultados deliberativos menos legalistas e mais flexíveis poderia ser mais facilmente adaptado e desenvolvido para ter em conta futuros avanços científicos ( Pawelyn et al., 2014 : 742-743). Mesmo que a UNESCO decidisse seguir a recomendação do IBC de 2015 de prosseguir a elaboração de um novo instrumento jurídico internacional sobre a clonagem humana, a adopção destas medidas poderia resultar num instrumento qualitativamente mais forte do que a Declaração Universal de Bioética e Direitos Humanos , por exemplo, uma vez que existe seria menos negociação baseada em interesses e mais adesão das partes interessadas.

Quando as organizações intergovernamentais não conseguem chegar a acordo sobre uma forma de direito internacional vinculativo, como uma convenção, por vezes contentam-se com uma declaração, que é menos exigente para os Estados. Isto ocorreu na ONU em 2005, quando a Assembleia Geral não conseguiu resolver as diferenças dos seus membros sobre qual deveria ser o conteúdo e o alcance de uma convenção sobre a clonagem humana. As declarações foram a opção preferida para o Programa de Bioética da UNESCO no passado, uma vez que o período de elaboração é geralmente mais curto do que o de uma convenção e o produto final tem maior probabilidade de inspirar consenso, em parte porque será visto como mais flexível e menos oneroso do que o de uma convenção. uma peça legislativa vinculativa ( Langlois, 2013 : 65–66). Mas este não era um caminho viável para a UNESCO no que diz respeito à regulamentação da clonagem humana, porque já existia uma declaração internacional – a Declaração das Nações Unidas sobre a Clonagem Humana de 2005. O Programa de Bioética rompeu assim com a prática anterior e começou a investigar a possibilidade de uma convenção sobre clonagem em 2008. Houve tensão entre os membros do IBC e do IGBC sobre se uma convenção seria desejável, com os primeiros (os especialistas independentes) apoiando a proibição de clonagem reprodutiva humana e este último (representando os estados) temia que as negociações simplesmente revisitassem as divergências dos debates da Assembleia Geral da ONU de alguns anos antes. Em última análise, com o consenso dentro e entre os dois comités a revelar-se ilusório, a ideia de uma convenção sobre clonagem foi retirada das suas agendas em 2012.

A ideia foi retomada em 2014, como parte do trabalho do IBC sobre o genoma humano. Só podemos especular sobre a razão pela qual o IGBC de 2015 estava mais interessado na proibição da clonagem reprodutiva humana do que o IGBC de 2008-2011. Os Estados Unidos não eram mais membros, mas a Alemanha e o Brasil ainda eram ( UNESCO, 2016c ). Pode ser que, desde que a primeira clonagem terapêutica (ou de pesquisa) humana por meio de transferência nuclear de células somáticas ocorreu em 2013 ( Tachibana et al., 2013 ), a clonagem reprodutiva humana tenha passado dos domínios da ficção científica para uma possibilidade real aos olhos dos decisores políticos. Ou as alterações ao formato deliberativo nas reuniões do IBC e do IGBC introduzidas em 2014, tais como notas conceptuais pré-sessão e discussões mais longas, podem ter gerado um maior consenso entre os dois comités. No entanto, apesar deste consenso, não houve qualquer movimento por parte da UNESCO para começar a desenvolver um tratado. Em esforços anteriores de definição de padrões, um Grupo de Trabalho do IBC fez a redação inicial, mas o Programa de Trabalho do IBC de 2016-2017 não faz nenhuma menção à clonagem humana ( UNESCO, 2016d ).

Para os estados que ainda não formularam regulamentos ou políticas nacionais sobre a clonagem humana, a contínua falta de orientações claras a nível internacional pode ser particularmente inútil. Assim, é necessária uma melhor governação global nesta área. No seu relatório de 2015 sobre o genoma humano e os direitos humanos, o IBC situou-se algures entre as antigas e as novas formas de governação global. Houve um forte apelo à criação de um instrumento internacional vinculativo sobre a clonagem reprodutiva humana, a ser produzido por estados e governos, mas também foram recomendadas ações e princípios para uma ampla gama de partes interessadas, incluindo governos nacionais, cientistas, meios de comunicação, educadores e empresas . A ciência e a política da clonagem humana evoluíram desde 2011, quando as posições dos Estados eram aparentemente intratáveis. Se o Programa de Bioética reflectisse movimentos bem sucedidos noutros fóruns, como a Conferência das Partes na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas e o Conselho dos Direitos Humanos, no sentido da partilha de conhecimentos, exercícios baseados em cenários e compromissos de acção envolvendo uma vasta gama de Para as partes interessadas, poderá ser viável um quadro de governação global robusto para a clonagem humana – quer seja um instrumento juridicamente vinculativo ou algo mais flexível.

O compartilhamento de dados não se aplica a este artigo, pois nenhum conjunto de dados foi gerado ou analisado durante o presente estudo.

Como citar este artigo : Langlois A (2017) A governança global da clonagem humana: o caso da UNESCO. Palgrave Comunicações . 3:17019 doi: 10.1057/palcomms.2017.19. ^{Nota de rodapé3Nota de rodapé4}